法治日报 | 吴昌文：推动数字法治政府建设中的公共数据共享机制创新
推动数字法治政府建设中的公共数据共享机制创新
吴昌文
党的二十大报告中对建设网络强国、数字中国作出了战略部署，加强数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。数据依法有序共享是数字政府建设过程中的核心问题。如何解决数据“聚汇通用”难题是数字法治政府建设中需要解决的问题。实现数据有效共享、实时共享、高质共享需要从“四个一”上下功夫。
把握好“一个前提”。公共数据从产生收集到归集整理再到加工使用，需要经过各相关部门和技术平台，涉及个人、企业、政府机构等多个主体，确定公共数据权属是破除部门利益的前提之一。要推动确定公共数据的公物属性，强调公共数据不同于自然资源的非竞争性和非消耗性的属性，减少“部门私有化”的偏颇思想。授予行政机关在履行职责的过程中拥有获得其他部门数据的法定职权是推动数据共享的前提之二。“法无授权不可为”是行政主体实施行政管理活动的一项基本原则，职权法定是依法行政的前提。通过出台专门的公共数据管理法、数据共享促进法等法律法规，明确规定数据共享法定职权，让数据共享成为一项法定职责，以“法定职责必须为”推动行政主体履行职责。
制定好“一套规则”。一是进一步严明公共数据共享要求，实现“有法可依、有法必依”。一方面要加强对共享属性的把关，对数据提供机构提出属性定位，结合法律法规有关国家秘密、商业机密和个人隐私的规定等组织开展科学评估，减少各部门在数据共享上的自我把关，降低共享门槛。另一方面要做好对共享流程的把关，对于受限共享和不予共享类别的公共数据，数据主管机构需要联合有关机构开展审核。二是建立数据共享责任豁免制度，为数据共享松绑。建议以法律法规的形式确立数据共享免责条款，从以下四要件入手：主体要件，适用主体包括数据提供方、使用方以及持有方；客观要件，按照法定程序和要求履行职责；主观要件，符合善意履职原则，即做到忠于公共数据开放的相关法律原则，真诚地认为按照数据开放的法律原则和目的应将数据共享或者利用；为了增强数据共享行为的可预期性，需以法律的形式将主管人员和工作人员应尽的义务确定下来，落实尽职免责。三是健全考核评价和监督机制。一要完善考核评价指标。从数据共享指标、标准协同指标、工作协同指标和共享满意度指标四个方面展开。其中，数据共享指标可以以公共管理和服务机构每年向数据主管机构提交的数据共享情况年度报告和数据主管机构在处理各机构间数据共享需求时建立的台账为重要参考指标；标准协同指标要从公共数据目录体系、数据格式标准、安全技术标准等方面来衡量；工作协同指标主要是结合线上和线下，检查是否存在需要重复提供的情况以及“一网通办”落实情况，了解跨部门业务协同的效率及便捷度，以此来考察数据共享有没有落实和落实效果情况。二要赋予公民数据共享监督权。数据的流通共享并非政府部门内部的“家事”。通过引入多方主体，赋予公众监督权利，可以倒逼政府部门不断提升数据共享水平。探索将数据提供部门未履行数据提供义务的情形纳入行政诉讼案件的受理范围的可能性。当行政机关因“另一负有数据共享义务的部门未履行数据共享职责”要求行政相对人重复提交信息数据的，行政相对人可以对“负有数据共享义务的部门”投诉举报甚至提起行政诉讼。
建设好“一个平台”。一是坚持最高层统一建设系统，理顺国家、省、市等不同层级、不同部门的平台关系，赋权各级添加应用模块权限，真正实现横向到边、纵向到底、一网通办的“互联网+”系统。通过规范编制数据目录，加强目录同步更新管理，实现全数据在统一平台的上传、更新与流通，真正实现平台“一体化”。二是构建数据标准规范。一方面要提升数据质量，解决数据不准确、有缺失项等问题。加强政务数据分类管理，规范数据业务属性、来源属性、共享属性、开放属性。另一方面要打破数据条块壁垒，加快研究制定各类数据国家标准，解决数据准确但标准不一等问题。三是要强化统一大数据平台安全保障系统建设。区分提供方和使用方两个层面，完善数据安全运维运营保障机制，明确相关方责任，形成数据安全管理闭环。建立健全面向数据的信息安全技术保障体系，综合运用数据压缩、加密、签名、断点续传、边界管理等技术。
探索好“一套机制”。目前各地通过设置专门的数据管理机构来解决数据共享不畅的难题，在数据管理机构的职能设置等进行统一的基础上，合肥市包河区等地还探索建立首席数据官制度，统筹协调区域数字经济发展、“互联网＋政务”和社会化治理等方面数据共享工作。建立首席数据官制度是很好的尝试，需要不断创新完善。第一，明确首席数据官制度与其他已存在的机构之间的关系。进一步提高大数据管理机构的地位，赋予其更多的资源配置权和协调权，并设置专职的首席数据官，对区域内的数字政府建设全权负责，强化首席数据官在统筹协调上的职责。第二，完善首席数据官的选拔任用。首席数据官是一种复合型人才，不只是顶层设计师、数据分析师，还应该是数据安全工程师、数据协调员和数据文化宣传员。选拔任用首席数据官时，不仅要考虑到相关人员的高位统筹能力，还应当重点考量其在数据工作方面的相关工作经历。第三，充分发挥首席数据官的沟通协调作用。一方面，在健全横向机制层面，可以在中央和地方分别建立首席数据官委员会，定期召开会议，就数据共享经验和问题进行沟通交流。另一方面，在推动纵向沟通层面，通过建立首席数据官联席会议，由上级政府部门的首席数据官通过联席会议的方式定期与下级政府部门的首席数据官进行沟通协调，了解下级政府部门在执行上级政府部门的数据治理决策与规划时取得的经验或面临的难题。
（此文刊载于法治日报2022年12月23日法治政府专刊 作者系安徽省合肥市司法局党委书记、局长，安徽省法学会2022ZDKT-1课题组组长）
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